城市街道办事处的存废之争与未来

撤销街道办的实践背景及初步成效

随着“大部制”改革的推进，政府横向组织结构和职能调整得到一定程度的优化，取得明显而积极的成绩。但政府纵向组织层级和职能转型的工作还没有实质性的突破。从全球视野来看，在当代世界近200个独立国家中，除极少数袖珍国家不设地方政府、少数国家只设一级地方政府外，大多数国家的地方行政层级实行两级制或三级制。而我国地方政府行政层级现有四级（省级、地级、县级、乡镇）的确过多。

人们对我国行政层级诟病最多的主要集中于地级和城市街道办事处（简称街道办）。尽管也有湖北、浙江、安徽等省推行“强县扩权”“省直管县”改革，市这一行政层级的职能、地位有弱化的趋势，但尚未真正实现“减少”和“优化”。尽管从法理意义上讲，街道办不属于一级政府，但事实上街道办几乎承担了一级政府的所有职能。

近年来，随着加强政府管理体制改革和职能转变，积极推进社会管理体制创新，大力建设服务型政府等理念得到越来越多认同，安徽铜陵、湖北黄石、贵州贵阳等地更是先后开展了“撤销街道办、建设大社区”的城市基层治理体制改革。北京市“‘十二五’时期体制改革规划”也提出，积极推动管理重心下移，探索撤销街道办改革试点。

各地撤销街道办后，较好实现了管理重心下移、基层社会自治功能提升、政府公共服务效能提高的目的和价值取向。撤销街道办减少了行政层级，增强了服务职能；降低了管理成本，提升了服务质量；收缩了管理阵线健康生活小常识，放权于社会组织；抛弃了“替民做主”，实现了“让民做主”。达到了“减层级”与“加服务”的辩证发展。

街道办事处改革争议的焦点：存或废

对于“减少行政层级、优化行政区划、提高行政效率、降低行政成本、提升服务效能”的改革取向，理论界和实务界已形成共识，关键是“减少什么、如何优化”的问题各方争议较多。从街道办改革视角看，争议主要集中于其存废进退问题上。

做实派。认为街道办事实上承担了一级政府的职能，为了下沉管理重心、进一步增强街道办的城区治理能力，应明确将街道办建成一级政府。即在城市实现“市、区、街道”“三级政府、三级管理”的模式。因这种观点与减少行政层级、推行行政管理扁平化的大趋势不符，故其影响力较小。

撤销派。认为现在街道办存在职能超载、机构膨胀、权能不配、职能错位等多种弊端，“街道办就是一个‘二传手’”，特别是2009年全国人大宣布废止1954年颁布的《街道办事处条例》后，“撤销街道办在法律上就没有障碍了，撤销街道办乃大势所趋”。

反撤派。认为“撤销街道办未必是好办法”，未必是一种趋势。造成街道办现有弊端的症结并不在街道办层级本身，而是政府职能转变不到位、界定不清晰、行政理念落后造成的。街道办管理了大量不该管也管不好的事儿，本该下沉服务的政府职能部门却利用体制资源优势“给事情不给钱，分任务不分权”，本该充分发挥市场作用、社会组织作用的地方，街道办却微观参与和干预过多、分权过少，这才是问题的根本。在社会组织发育尚不完全、承接政府“交还”事务的能力尚不强的现实面前，如果贸然撤销街道办，并不必然带来社区自治。

再造派。主张建立“虚区实街”的新“两级政府”体制，即将现有街道适当合并，减少数量，扩大区域、规模后设一级政府，而将现有的区（县）政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府。这种模式在一些地方已显雏形。比如各地开发区、功能区就是市政府的派出机构，其辖街道办，从目前的运行来看，没有明显问题。实现了机构精简、成本降低、职能转型的目的。但“虚区实街”方案，大范围实施难度较大，需要国家立法机关修改现行宪法和地方组织法，这非一日之功。

当然，也有人主张维持城市现有的市区两级政府体制，适度扩大街道办事处权限，合理界分“条块”职能和关系。但这种观点，正是各地过去竭力探索而实践证明是难以有效解决街道办传统弊病的。

街道办的未来发展趋势街道办位居城市巨系统中，其“存废进退”受制于多方因素，故也引起颇多关注。我国街道办体制架构和职能转型究竟该向何处去？笔者认为应从理论和实践的大趋势上去把握和推进。

从理论上看，地方治理的主体应是多元的。但在现有的政治生态中，政府的主导地位和作用十分突出和强大，而市场、社会中介组织、公民个人其他治理主体发育不足、力量还十分弱小。从政府改革创新视角分析，行政职能市场化（部分行政职能“合同出租”）、行政权力分散化、公共服务社会化、政府理念企业化、政府治理电子化，乃大势所趋。

从实践上看，探索推进“服务型政府建设”已是普遍共识和大势所趋（尽管某些地方、某些官员并不情愿但也不能逆潮流而动）。建设服务型政府必然要求政府行政重心下移、减少层级、突出公平、提高效率。借鉴国内外城市基层治理体制改革经验，结合我国实际，笔者认为推进街道办改革的基本思路和目标是：以更新行政观念为先导，以转变行政职能为基础，以重构行政组织为重点，以调适行政关系为核心，以优化行政人员为关键，以加强行政法治为保障，以提高行政效率为目标。其基本模式是：着眼于转变职能、减少层级，理顺关系、强化服务，整合资源、制度创新，在城市构建起“政府主导、多方参与、法治保障”的现代社会治理结构，实现“好政府、大社会、多中介、强自长沙哪家医院治白癜风治”的城市基层社会治理模式。

从现实来看，因为各区、街道、社区建设发展不平衡，面临的困难和需要解决的问题也各不相同，故不能搞“一刀切”，必须从实际出发，区别情况，分类进行。在当下既有的法治环境下，加强城市基层治理体制创新，可分三种情况分别有序推进：一是立足于完善现有的街道管理体制，即不讨论现有街道的存废进退，而着眼于转变职能、明晰职责，下沉重心、强化服务，理顺关系、整合机构，调整幅度、指导自治。二是立足于撤销街道办、减少行政层级的大趋势，积极开展“撤街建大社区”试点。随着社区的成长、交通通讯技术的发展，街道办存在的必要性需要重新评估，故应充分借鉴各地已有经验，选择人口规模、辖区幅度等与之相近的区域进行撤销街道办试点，同时适度整合社区，优化调整行政区划。三是在推进城市化、城镇化的进程中，对新建的大型住宅小区、部分已城市化的城郊乡镇，借鉴大社区建设经验，不建立街道（近郊乡镇不采取“镇改街”的方式，直接“撤镇建大社区”），实行大社区管理体制。这样避免走“先建街道、再创造条件撤销街道”弯路。

总之，推进城市基层治理体制改革、走向社会管理创新，基层政府职能从管治走向服务、从无限走向有限、从行政化走向法治化都是必然选择。但正如国家民政部部长李立国表示，中国地域辽阔，城市类型复杂，是否撤销办事处各地应从实际出发。应大力倡导积极而有意义的探索和实验，避免改革政策“一刀切”。（田祚雄）

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